War die US-Kampagne gegen uigurische Zwangsarbeit erfolgreich?

Jahrelang kauften amerikanische Verbraucher unabsichtlich Produkte aus Xinjiang, von T-Shirts bis hin zu Solarpaneelen, wo Forscher herausgefunden haben, dass die chinesische Regierung ein riesiges Zwangsarbeitssystem eingesetzt hat, um die uigurische Bevölkerung zu kontrollieren.

Jahrelang kauften amerikanische Verbraucher unabsichtlich Produkte aus Xinjiang, von T-Shirts bis hin zu Solarpaneelen, wo Forscher herausgefunden haben, dass die chinesische Regierung ein riesiges Zwangsarbeitssystem eingesetzt hat, um die uigurische Bevölkerung zu kontrollieren.

Im vergangenen Juni trat ein neues US-Gesetz in Kraft, das darauf abzielt, den Warenfluss von Xinjiang in die Bundesstaaten zu beenden – und das dahinterstehende System der Zwangsarbeit zu beenden. Nach dem Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA), das mit Unterstützung beider Parteien verabschiedet wurde, wird davon ausgegangen, dass alle ganz oder teilweise in Xinjiang hergestellten Waren unter Zwang hergestellt wurden und daher von der Einfuhr in die USA ausgeschlossen sind, es sei denn, ein Unternehmen kann das Gegenteil beweisen. Bei seiner Verabschiedung wurde das Gesetz als bisher stärkster Schritt der US-Regierung zur Bekämpfung von Menschenrechtsverletzungen in Xinjiang gepriesen.

Nun, mehr als ein Jahr seit Inkrafttreten des Gesetzes, deutet ein aktueller Bericht darauf hin, dass es gemischte Erfolge erzielt hat. Der von Forschern der Sheffield Hallam University verfasste Bericht konzentriert sich auf Chinas Solarindustrie – eines der Hauptziele des Gesetzes.

Die US-Prüfung des Solargeschäfts begann bereits vor der Verabschiedung des Gesetzes. Im Jahr 2021 begannen die Vereinigten Staaten, Solarimporte im Zusammenhang mit einem großen Vorlieferanten mit Sitz in Xinjiang zu blockieren. Es war ein Warnschuss – einer, den die chinesischen Solargiganten beachteten. Sie schmiedeten neue Lieferketten für den US-Markt und unterzeichneten Lieferverträge für einen wichtigen Bestandteil der Solarmodulproduktion, Polysilizium, mit in den USA und Deutschland ansässigen Unternehmen, um Quellen aus Xinjiang zu vermeiden.

Handelsdaten zeigen, dass sich diese Verschiebungen summiert haben. Im Jahr 2020 entfielen auf Xinjiang etwa 45 Prozent des weltweiten Angebots an Polysilicium in Solarqualität; Bis 2022 sei der Anteil auf 35 Prozent gesunken, so das Solarbranchenanalyseunternehmen Bernreuter Research.

Trotz dieser Bemühungen, Xinjiang-freie Lieferketten zu schaffen, hat der US-Zoll- und Grenzschutz nach dem neuen Gesetz einen vorsichtigen Ansatz gewählt und Lieferungen der großen chinesischen Solarunternehmen aufgrund ihrer historischen Verbindungen zu Xinjiang zurückgehalten. Seit letztem Juni, als das Gesetz in Kraft trat, hat die Behörde mehr als 4.650 Ladungen in US-Häfen zurückgehalten, und die Solarindustrie war am stärksten betroffen, sagte Richard Mojica, ein Anwalt bei Miller & Chevalier, der mit Unternehmen an der Einhaltung der UFLPA arbeitet .

Der anfängliche Anstieg der zurückgehaltenen Solarlieferungen löste in der Branche der erneuerbaren Energien Bedenken hinsichtlich des Ausmaßes der Verzögerungen und Störungen aus. Nach diesen ersten turbulenten Monaten scheint das Gesetz jedoch den Fluss von in Xinjiang hergestellten Waren zu reduzieren, ohne andere Solarimporte wesentlich zu verzögern. Solarunternehmen verfügen nun über die Lieferkettendokumentation, um beschlagnahmte Lieferungen schnell abzuwickeln, sofern ihr Polysilicium von außerhalb Chinas stammt, sagte Mojica. Der Prozess dauerte zunächst Monate; Jetzt dauert es nur noch wenige Wochen, fügte er hinzu.

Das ist eine Erleichterung für die Unternehmen im Bereich der erneuerbaren Energien. „Während die Verzögerungen hier und da einige Projekte verlangsamen könnten, wird es in diesem Jahr kein großes strukturelles Problem für den Markt sein“, sagte Pol Lezcano, Senior Associate bei Bloomberg New Energy Finance. Auch wenn die USA die Installation von Solarenergie ausbauen, um ihre Klimaziele zu erreichen, werde das Gesetz voraussichtlich keine nennenswerte Hürde darstellen, fügte er hinzu. Mittlerweile wird außerhalb Chinas genügend Polysilizium produziert, um die US-Nachfrage in den kommenden Jahren zu decken.

Menschenrechtsaktivisten lobten die Fortschritte im Rahmen des UFLPA, warnten jedoch davor, dass der Screening-Prozess nicht zu 100 Prozent wirksam sei. „Wenn wir Verbraucher sind, die ein Solarpanel kaufen, können wir meiner Meinung nach nicht völlig sicher sein, dass es nicht mit uigurischer Zwangsarbeit hergestellt wurde, aber ich kann sagen, dass wir viel sicherer sein können“ als vor dem Gesetz, sagte Laura Murphy, Professor für Menschenrechte an der Sheffield Hallam University und Mitautor des Berichts.

Auch in anderen Sektoren, auf die US-Zollbeamte abzielen, etwa in der Bekleidungs- und Landwirtschaftsbranche, sind die Unternehmen nun dafür verantwortlich, ihre gesamten Lieferketten zu verfolgen und Xinjiang zu meiden. Insgesamt sind die Exporte aus der Region in die Vereinigten Staaten stark zurückgegangen. Laut Zolldaten der chinesischen Regierung lieferte Xinjiang im ersten Halbjahr 2023 Waren im Wert von 23,6 Millionen US-Dollar in die USA, ein deutlicher Rückgang gegenüber den Exporten im Wert von 201,5 Millionen US-Dollar im letzten Jahr.

Allerdings sagen die Befürworter und Gesetzgeber, die die UFLPA unterstützt haben, dass noch mehr getan werden muss, um sicherzustellen, dass sie ihr Potenzial ausschöpft. „Das Gesetz hat bereits einen Unterschied gemacht“, sagte der demokratische Senator Jeff Merkley, der den Gesetzentwurf mitunterstützt hat, in einer Erklärung gegenüber Foreign Policy. „Aber so viel wir erreicht haben, es ist nur die Spitze des Eisbergs.“ Die Senatoren Merkley und Marco Rubio sowie die Abgeordneten Jim McGovern und Christopher Smith haben weitere Maßnahmen zur Stärkung der Durchsetzung gefordert: die Ausweitung der Kontrolle auf neue Sektoren, die schwarze Liste weiterer Unternehmen, von denen bekannt ist, dass sie Verbindungen zu Xinjiang haben, und die Anwendung des Gesetzes auf Lieferungen unter 800 US-Dollar, etwa von Fast-Fashion-Unternehmen.

Da die USA die Durchsetzungsmaßnahmen weiter ausweiten, wird das Risiko, dass Amerikaner Waren kaufen, die mit Xinjiang in Verbindung stehen, wahrscheinlich weiter sinken. Allerdings besteht größere Unsicherheit über das übergeordnete Ziel des Gesetzes – das in seinem Titel enthaltene Ziel: die Verhinderung von Zwangsarbeit in Xinjiang.

Bisher scheint die Wirtschaft Xinjiangs relativ unbeschadet davongekommen zu sein. Im Solarsektor teilen Unternehmen einfach ihre Lieferketten auf – sie schaffen eine Xinjiang-freie Linie für die USA und beliefern gleichzeitig andere globale Kunden weiterhin aus Fabriken in der Region. Die in die USA gerichteten Lieferketten machen nur 7 bis 14 Prozent der Gesamtproduktion chinesischer Solarunternehmen aus, was bedeutet, dass „die überwiegende Mehrheit der weltweit produzierten Module weiterhin in der Uiguren-Region ansässig ist“, heißt es in dem Sheffield-Bericht. Während der Anteil der Region an der weltweiten Polysiliciumproduktion zurückgegangen sei, sei das Rohproduktionsvolumen parallel zur weltweiten Nachfrage gestiegen, so Bernreuter.

Insgesamt zeigen chinesische Zolldaten, dass die weltweiten Exporte Xinjiangs im Jahr 2022 um mehr als 10 Milliarden US-Dollar gestiegen sind, wobei die Exporte Xinjiangs in die Europäische Union um fast ein Drittel gestiegen sind. Im Inland hat die chinesische Regierung die Vorwürfe der Zwangsarbeit zurückgewiesen und Unterstützung für in Xinjiang hergestellte Waren mobilisiert.

All dies bedeutet, dass auf China noch kein überwältigender wirtschaftlicher Druck besteht, seine Politik in Xinjiang zu ändern. Forscher haben wenig Einblick in die Bedingungen vor Ort, aber die verfügbaren Beweise deuten darauf hin, dass die Regierung weiterhin an ihrer Beschäftigungspolitik festhält, einschließlich der „Arbeitsübertragung“ von Uiguren in staatlich genehmigte Arbeitsplätze im Rahmen von Programmen zur Armutsbekämpfung.

Adrian Zenz, Direktor für China-Studien bei der Victims of Communism Memorial Foundation, stellte fest, dass die Arbeitskräftetransfers in Xinjiang in den letzten Jahren weiter zugenommen haben und im Jahr 2021 3,17 Millionen Transfers erreicht haben, und dass die Beamten der Region nun unter Druck stehen, „Vollbeschäftigung“ zu erreichen. Ziele zur Sicherung der politischen Stabilität.

Menschenrechtsaktivisten wussten von Anfang an, dass andere große Länder ähnliche Gesetze wie die UFLPA erlassen müssten, um ein wirtschaftliches Signal zu setzen, das stark genug ist, um die Bedingungen in Xinjiang zu verbessern. Als das Gesetz verabschiedet wurde, sagten US-Beamte, sie würden amerikanische Verbündete zusammenrufen, um sich den Bemühungen anzuschließen. „Wir haben ein erhöhtes Interesse festgestellt … von Regierungen, die die Einführung ähnlicher Importbeschränkungen, Produktverbote oder Gesetze zur Sorgfaltspflicht in der Lieferkette in Betracht ziehen“, sagte ein Sprecher des Außenministeriums gegenüber Foreign Policy.

Bisher waren die Fortschritte jedoch langsam. „Die einzigen anderen Länder mit ähnlichen Gesetzen sind derzeit Mexiko und Kanada, aber sie verfügen nicht über die Durchsetzungsfähigkeit wie die Vereinigten Staaten“, sagte Marti Flacks, Direktorin der Human Rights Initiative am Center for Strategic and Internationale Studien. Die EU hat ein Gesetz zur Bekämpfung von Zwangsarbeit vorgeschlagen, über das jedoch noch diskutiert wird.

Für Menschenrechtsaktivisten, die versuchen, die Bedingungen für die Uiguren zu verbessern, ist es ein entscheidender nächster Schritt, weltweit Unterstützung für eine solche Gesetzgebung zu gewinnen. Babur Ilchi, Programmmanager beim Uyghur Human Rights Project, sagte: „Jetzt ist es für die USA noch wichtiger, mit ihren Verbündeten zusammenzuarbeiten“, um sicherzustellen, dass sie „nicht zu Abladeplätzen für uigurische Zwangsarbeitsgüter werden.“

Murphy sagte, dass die Fortschritte unweigerlich langsamer sein werden, als Befürwortern lieb ist, sie hofft jedoch, dass der Druck auf China zunehmen wird, wenn andere Länder mitmachen. „Wir werden keinen Menschenrechtsanspruch geltend machen, der [den chinesischen Präsidenten] Xi Jinping überzeugen wird“, sagte sie, „aber was wir tun, ist, erhebliche wirtschaftliche Kosten für die weitere Unterdrückung der Uiguren auf diese Weise zu verursachen.“

Lili Pikeist ein in DC ansässiger Journalist, der über China und den Klimawandel berichtet.

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